INFORME DE REVISTA THE ECONOMIST SOBRE LA POBREZA EN AMÉRICA LATINA
Nuevo enfoque acerca de un viejo problema
Transcribimos el artículo sobre pobreza en América Latina que publicó recientemente la revista The Economist, en que resalta las transferencias sociales condicionadas que emprenden Brasil y México para ayudar a la población más vulnerable de sus naciones. Similar respaldo brinda el Gobierno peruano a través del Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres - Juntos. Esquemas semejantes existen ahora en media docena de países latinoamericanos

Las transferencias de efectivo condicionadas son una mejor manera de ayudar a los pobres que muchos programas sociales previos, como lo demuestra la experiencia en Brasil y México. La abundancia es un cultivo estacional en Ocara, un reseco distrito de Ceará, estado situado en el noreste de Brasil.
La mayor parte de sus habitantes vive de trabajos esporádicos y de los jardines de familias hasta setiembre, cuando la cosecha anual de castañas trae alivio como una lluvia largamente esperada. Recientemente, el contraste entre los meses “gordos” y los “flacos” ha llegado a ser menos marcada para los ciudadanos más pobres de Ocara, quienes ahora reciben un estipendio anual del Gobierno. No es mucho: 120 reales (52 dólares) al mes, mayormente para una familia de cinco o más. Pero para Maria Rita Albino da Silva, una alegre “campesina”, madre de dos niños, esto hace diferencia entre muy poca comida y la suficiente.
La señora Da Silva, junto con la mayor parte de la población de Ocara, es una beneficiaria de Bolsa Familia (Fondo Familiar), un esquema establecido en 2003 y que provee un ingreso básico a 7.5 millones de familias pobres de Brasil, o sea 30 millones de personas. La meta es alcanzar a todos con un ingreso mensual per cápita de menos de 100 reales –11.2 familias o cerca de un 25 por ciento de la población– para fines del año próximo. El éxito de Fondo Familiar es casi tan vital para el presidente de izquierda de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, como el efectivo lo es para la señora Da Silva (no hay relación). Lula, quien nació pobre en el noreste, se define a sí mismo como un cruzado contra la pobreza y corrupción; pero su gobierno está enlodado en un escándalo financiero de su partido. Su primer intento en luchar contra la pobreza fue Hambre Cero, un plan de alimentación ridiculizado como pasado de moda e ineficiente. Fondo Familiar, oficialmente parte de Hambre Cero, es una oportunidad de redención.
Es la más grande de una nueva generación de programas sociales en América Latina, conocida como esquemas de “transferencia de efectivo condicionada” (TEC). El objetivo es aliviar la pobreza de hoy en día, en el caso de Brasil se hace transfiriendo hasta 95 reales al mes a las familias pobres (en que estados y distritos pueden cubrir todas como Ceará lo hace), y atajarlas mañana, por medio de condiciones de transferencia: los beneficiarios deben vacunar a sus niños y su salud vigilarse, así como mantenerlos en el colegio.
Aunque las TEC son una invención brasileña, el primer programa a gran escala empezó en México. Originalmente llamado Progresa y ahora Oportunidades, provee transferencias gubernamentales de efectivo a cinco millones de familias mexicanas o a cerca de un 25 por ciento de la población. Como en Brasil, hay condiciones fijadas. Los pagos son hechos cada dos meses a las mujeres cabezas de familia. Un componente, de alrededor de 10 dólares mensuales, es para ayudar con la alimentación; otro mayor es para los útiles escolares, así como el pago del transporte de ida y vuelta al colegio. Si un niño pierde más del 15 por ciento de días de clase o repite dos veces el año, los pagos son suspendidos. Éstos también son otorgados bajo la condición de visitas regulares de las familias a clínicas de salud.

Gastar mejor en los pobres
Esquemas similares existen ahora en media docena de países latinoamericanos, aunque los detalles varían. Por ejemplo, el programa de Argentina que se expandió hasta la masa desempleada que siguió el colapso de su economía en 2001-2002 tiene pocas condiciones, mayores beneficios y ha sido en parte subcontratado por los líderes políticos. En contraste, el esquema chileno es el único en focalizarse específicamente en los muy pobres e involucra mucho aporte de información de las trabajadoras sociales, quienes tratan de asegurar que los beneficiarios utilicen un rango de planes sociales.
Algunos gobiernos latinoamericanos gastan muy poco en realizar cualquier mella en la pobreza y las desventajas sociales (Brasil y Uruguay son las excepciones). Peor, la mayor parte de lo que ellos gastaron ha sido en seguridad social. Esto va en forma desproporcionada a los que más tienen.
Comparadas aún con la mayoría de esquemas sociales, la TEC están mucho más orientadas a los pobres.
Ellas no están confinadas a aquellos con trabajos en el sector formal, el cual largamente excluye a los pobres, dice Kathy Lindert, del Banco Mundial. El costo fiscal es relativamente modesto: el Fondo Familiar de Brasil le cuesta al Gobierno federal el 0.36 por ciento del PBI, mucho menos que los esquemas de seguridad social. Los pobres no sólo reciben efectivo, también un incentivo para usar los servicios gubernamentales.
Antes de Oportunidades, dice John Scout, de CIDE, una universidad en Ciudad de México era de la clase media, que tomaba ventaja de los servicios de salud primero que los pobres. Ahora, éstos acuden al doctor más que en el pasado.
Por tradición, también, cada gobierno en América Latina ha hecho pedazos los programas sociales de sus predecesores. Ya no más. En México, cuando Vicente Fox asumió su mandato en 2000, sus funcionarios fueron escépticos de Progresa, el cual cubría a dos millones de familias rurales ese año. Pero los políticos estaban convencidos por los tecnócratas –de quienes Gladis López Acevedo, del Banco Mundial, describe como excepcionalmente hábiles–. El plan no sólo sobrevivió sino fue expandido, también a las zonas urbanas. Esta nueva red de seguridad social ha sido, de esta manera, “exitosamente institucionalizada”, como manifiesta López Acevedo.
En Brasil, cuando Lula asumió el gobierno en 2003, heredó una conjunto de programas TEC diseminados en varios ministerios, con diferentes listas de beneficiarios y condiciones. Su mérito ha sido convertir estos planes en uno solo, expandir el programa y su calidad. “No empezamos desde cero,” dice Patras Ananias, ministro de Desarrollo Social, dando a los gobiernos previos más reconocimiento de lo habitual entre los funcionarios de Lula. “Nosotros integramos y consolidamos” la anterior TEC y fue elevado el valor del beneficio.
El éxito de los nuevos esquemas gira sobre una efectiva administración. En México, una visita a una oficina del Gobierno está normalmente lejos de un proceso eficiente. Tareas simples como obtener una licencia de conducir puede tomar horas en oficinas aparentemente con demasiado personal. En contraste, en una oficina regional de Oportunidades en Apan, un pueblo de 40 mil personas en el estado de Hidalgo, toma menos de diez segundos para cada mujer en la cola, la cual se prolonga por las calles, para recoger su asignación de efectivo. Las comunidades hacen cola en turnos. A medida que son llamadas por sus nombres, ellas aparecen ante la ventanilla con una tarjeta de identidad y un sello holográfico difícil de falsificar. “Todo esto hubiera sido imposible sin la computación –expresa Rodrigo García-Verdú, un investigador del Banco Central de México–. La habilidad para calcular números en una escala masiva es parte de lo que ha permitido el programa para ser mejor que en cualquier gasto social previo en alcanzar a la gente a la cual se quiere llegar. También ha hecho posible evaluar los efectos.”

De la confusión a la consolidación
En Brasil –del que su poco disciplinada estructura federal rodea cinco mil 561 distritos municipales autónomos, que van desde puestos de frontera rurales como Ocara hasta la metrópolis de Sao Paulo–, establecer Fondo Familiar ha estado lejos de ser simple. Al comienzo, Lula produjo confusión en vez de consolidación. Creó dos ministerios antipobreza y aun otra TEC. Bajo una tormenta de críticas, el Gobierno lo repensó. Cuatro TEC fueron integradas en Fondo Familiar (una quinta está pronta a unirse).
El ministerio de Ananias fue instituido para dirigirlo, reemplazando los dos aún no nacidos portafolios. La transición, como era esperada, resultó caótica, refiere un funcionario involucrado. El control de calidad fue olvidado.
Los auditores del Gobierno y la prensa encontraron fraude en la distribución de beneficios y relajamiento en la supervisión de las condiciones. Con millones de beneficiarios integrando las planillas y los beneficios triplicados a un promedio de 65 reales, Fondo Familiar parecía más una oferta descarada de popularidad que una seria política social.
Con un nuevo equipo de burócratas de carrera a cargo y el consejo del Banco Mundial, el cual ha prestado 572 millones de dólares para ayudar a expandir y mejorar el programa, Fondo Familiar está corrigiéndose a sí mismo. Eso significa matizar y elaborar un sistema en el cual agencias federales, municipalidades, ONG y los propios beneficiarios participen.
La tarea empieza con una exacta focalización e identificación de los beneficiarios. En el salón de una iglesia en Ocara el viernes último, las bancas fueron llenadas con mujeres. Ellas vienen para enrolarse en el “registro único” de beneficiarios potenciales, el cual reemplaza a las listas separadas de los anteriores esquemas. Tres registradores contratados por la municipalidad preguntaron a cada mujer sus ingresos familiares y detalles tales como si sus casas tenían cañerías de agua o no. Pero el ministerio en Brasilia es el que decidirá cuál de ellas merece a Fondo Familiar. Como en México, las mujeres son preferidas porque ellas están más proclives que sus esposos a gastar el dinero en sus niños. Aquellos que califican obtienen beneficios de una oficina regional de un banco del Gobierno a través de una tarjeta electrónica.
Con un simple registro de beneficiarios potenciales, el Gobierno puede verificarlos con sus datos de empleados en el sector formal de la economía. Ese ejercicio, conducido por primera vez este año, resultará en que 50 mil personas perderán sus beneficios, dice Rosani Cunha, quien dirige Fondo Familiar.

Incentivos y evaluaciones
El Gobierno conduce una negociación más dura con los beneficiarios, también. Un programa anterior, Bolsa Escola, ofrecía a las familias 15 reales por niño, manteniendo hasta tres pequeños en el colegio; ahora, todos los niños de la familia tienen que ir a la escuela. Bajo Bolsa Escola sólo el 19 por ciento de colegios reportó que los niños de familias beneficiarias atendían regularmente las clases; hoy, 79 por ciento lo hace, de acuerdo con Cunha. El ministerio alista una escala de sanciones que culminará en el retiro total de beneficios para promocionar la conformidad.
Otra desventaja de Fondo Familiar, dicen sus impulsores, es que el criterio objetivo para conceder beneficios suplanta lo que los brasileños llaman “clientelismo” –el reparto de favores por los potentados locales en retorno de lealtad política–. En Ocara, estos reclamos suenan ciertos parcialmente, porque el alcalde de largo tiempo, quien había gobernado por la mayor parte de los 19 años de historia del distrito, perdió una elección el año pasado. De acuerdo con la gerente local de Fondo Familiar, Maria de Sousa Brasil, en el reempadronamiento en la iglesia fueron eliminados del 20 al 30 por ciento de los beneficiarios, enlistados sin merecimiento por el anterior régimen.
La evidencia de México, donde se han realizado más evaluaciones, es que la TEC funciona. Un documento de junio de 2004 en el Journal of the American Medical Association encontró mejoras en la talla y salud de los niños participantes en el programa. Las tasas de deserción entre estudiantes de colegios secundarios también están bajas –por cerca del 5 por ciento para niños y 8 por ciento para niñas–, según un estudio efectuado por Paul Schultz, de la Universidad de Yale. Eso podría ser un subestimado: una simulación hecha por Jere Behrman y sus colegas en el Instituto Penn para la Investigación Económica, en Filadelfia, sugiere que Oportunidades incrementaría la matrícula en los colegios secundarios en un 19 por ciento.
A su propia manera, los esquemas de transferencias de fondos pueden aliviar pero no abolir la pobreza. Aun Oportunidades no llega a los más necesitados de la pobreza rural de México, quienes viven en comunidades tan pequeñas que no tienen escuelas o clínicas de salud a su alcance –un número que Scout calcula en 500 mil personas–. Segundo, tener más niños en el colegio es solamente tan efectivo como lo son los colegios. México gasta un gran porcentaje del PBI en educación, pero sus estudiantes demoran aún mucho en contestar exámenes promedio. La mismo va para Brasil. Colegios que la secretaria de educación de Ocara llama “apáticos” son poco probables que enseñen mucho, aún si los estudiantes permanecen hasta la edad de 15 años, como Fondo Familiar lo requiere.
Tercero, las transferencias de efectivo pueden generar algunos trabajos, pero en Ocara los pobladores dicen que el empleo vendrá cuando llegue el agua, y que depende de la inversión por el duramente presionado Gobierno federal. En verdad, de acuerdo con De Sousa Brasil, algunos beneficiarios dejan de trabajar por completo, contentos de vivir del beneficio, pese a que es exiguo. Evitar tal dependencia requerirá de mayores cambios en Fondo Familiar. Hay una negociación de “programas complementarios” para guiar a las personas al trabajo productivo, un punto fuerte del programa de Chile. Los adolescentes podrían obtener bonos por graduarse del colegio, como lo hacen en México, en vez de dejarlo después de que sus beneficios expiran, como sucede ahora. Hay más por hacer en programas federales, estatales y locales coordinados. Pasará largo tiempo antes de que Ocara florezca todo el año, pero ya hay un comienzo.

traducción: Miguel de la Vega